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《意見(jiàn)》提出了農(nóng)村土地制度改革的若干舉措，包括三大方面：改革完善農(nóng)村承包地制度、穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度、建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。

《意見(jiàn)》明確：建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；推動(dòng)城中村、城邊村、村級(jí)工業(yè)園等可連片開(kāi)發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市；推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓。完善農(nóng)村土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，維護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益。

在改革完善農(nóng)村承包地制度方面，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策。加快完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。

在穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度方面，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置房屋。

在建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度方面，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

國(guó)家發(fā)改委方面在解讀《意見(jiàn)》時(shí)仍然強(qiáng)調(diào)，“城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開(kāi)，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”三大原則。

發(fā)改委規(guī)劃司城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長(zhǎng)劉春雨指出，要嚴(yán)格守住土地所有制的性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，不能把集體所有制改沒(méi)了、耕地改少了、農(nóng)民利益受損了。要以維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益為底線，絕不能代替農(nóng)民作主，不能強(qiáng)迫農(nóng)民選擇，要真正讓農(nóng)民得到改革的紅利。

2016年出臺(tái)的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。但由于村集體內(nèi)部宅基地需求較小，這類交易規(guī)模一直較小。

而隨著農(nóng)村宅基地三權(quán)分置試點(diǎn)的推開(kāi)，城里人到農(nóng)村買宅基地的現(xiàn)象再現(xiàn)，也引來(lái)了主管部委的多次發(fā)聲。

不過(guò)，記者注意到，從宅基地申請(qǐng)、宅基地使用權(quán)的利用和宅基地退出等多個(gè)方面，都有了“放活一些”的政策突破。

其中，政策力度最大的是，“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)告訴記者，這是此次文件的一大政策突破，過(guò)去宅基地雖然也被視作集體建設(shè)用地，但并不被看作集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不能直接入市。這一政策會(huì)極大增加村集體在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中的靈活性和主動(dòng)權(quán)。

目前還在審議的《土地管理法》修正案草案提出，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

一位農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的研究人士告訴記者，這一政策的落實(shí)，有利于刺激地方政府和村集體基層相關(guān)的動(dòng)力，也是對(duì)基層訴求的回應(yīng)。

根據(jù)有關(guān)方面的測(cè)算，2013年全國(guó)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的面積約為4200萬(wàn)畝。中國(guó)社科院農(nóng)村所在《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2018）》中指出，農(nóng)民空置的宅基地可以用于整治的有1億畝左右。

不過(guò)，多位受訪人士均表示，這并不意味著這一億畝閑置宅基地都可以轉(zhuǎn)化入市。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)嚴(yán)金明指出，雖然此類政策開(kāi)了口子，但由于要滿足有償退出、農(nóng)民自愿的條件，還涉及村莊所處的規(guī)劃要求和空間位置，決定了這些閑置宅基地能否轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，以及轉(zhuǎn)化的價(jià)值。所以，這一政策具體會(huì)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模造成多大影響，目前還難以估計(jì)。

《意見(jiàn)》還提出，要推動(dòng)各地制定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，探索對(duì)增量宅基地實(shí)行集約有獎(jiǎng)、對(duì)存量宅基地實(shí)行退出有償。

廖洪樂(lè)告訴記者，《意見(jiàn)》中提到的“增量集約有獎(jiǎng)”，是一個(gè)之前很少聽(tīng)聞的政策。具體來(lái)看，有可能是通過(guò)設(shè)定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于新申請(qǐng)宅基地農(nóng)戶，人均面積小于這一標(biāo)準(zhǔn)的，給與補(bǔ)貼等形式的獎(jiǎng)勵(lì)，有利于更好的實(shí)現(xiàn)集約用地。

除了大家關(guān)注的閑置宅基地可以入市，《意見(jiàn)》也對(duì)你我的戶口、收入有重要影響。

數(shù)據(jù)顯示，截至2018底，仍有2.26億已成為城鎮(zhèn)常住人口但尚未落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其中65%分布在地級(jí)以上的城市，基本上是大城市。

國(guó)家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長(zhǎng)陳亞軍表示，要解決好落戶的問(wèn)題，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)，光靠小城鎮(zhèn)、小城市其實(shí)解決不了這個(gè)問(wèn)題，需要推動(dòng)大中小城市放開(kāi)放寬落戶限制。

“要把握好對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意義的認(rèn)識(shí)，還要把握好政策的內(nèi)涵，避免引起對(duì)政策的誤讀或者曲解?！标悂嗆娬J(rèn)為，不能片面理解為這是搶人大戰(zhàn)，也不能片面地理解為這是放松房地產(chǎn)調(diào)控。

陳亞軍指出，解決農(nóng)民工的落戶問(wèn)題首先是堅(jiān)持存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則。存量?jī)?yōu)先是什么意思？就是指已經(jīng)在城市長(zhǎng)期就業(yè)、工作、居住的這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，特別是舉家遷徙的，還有新生代農(nóng)民工，以及農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的。

“這些重點(diǎn)人群才是落戶的重點(diǎn)，而不是說(shuō)片面的去搶人才。城市需要人才，但是更需要不同層次的人口，絕不能搞選擇性落戶，這是政策里面需要把握好的東西?！标悂嗆娬f(shuō)。

如何真正實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民富起來(lái)，農(nóng)民的“錢(qián)袋子”鼓起來(lái)？為此，《意見(jiàn)》提出，拓寬農(nóng)民增收渠道，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。統(tǒng)籌提高農(nóng)民的工資性、經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性四個(gè)方面的收入。

在工資性收入方面，《意見(jiàn)》提出，規(guī)范招工用人制度，消除一切就業(yè)歧視，健全農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制，落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度，努力增加就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。

在經(jīng)營(yíng)性收入方面，劉春雨表示，既要完善財(cái)政、信貸、保險(xiǎn)、用地等政策，降低農(nóng)業(yè)成本、提高農(nóng)業(yè)收入；又要提高職業(yè)農(nóng)民技能，培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，統(tǒng)籌提高農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入。

在財(cái)產(chǎn)性收入方面，劉春雨表示，要以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快完成農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，并且把經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到集體成員，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，推動(dòng)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。

在轉(zhuǎn)移性收入方面，《意見(jiàn)》提出，完善對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策，健全生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍。在統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金基礎(chǔ)上，探索建立普惠性農(nóng)民補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制。